淺論構建安全生產風險評估體系的可行性

隨著社會主義市場經濟的全面發(fā)展，以及中國加入WTO、經濟全球化等歷史機遇的到來，現行安全生產監(jiān)督管理機制，已經不能適應安全生產工作的需要，甚至制約著開展安全生產工作的積極性、主動性。因此，迫切需要更新安全生產監(jiān)督管理機制，建立健全適應社會主義市場經濟的安全生產風險評估體系，以促進安全生產工作的順利發(fā)展。 　　一、現有安全生產監(jiān)督管理機制的不適應性 　　雖說《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）頒布施行四年時間不到，但它仍然沿襲的傳統的安全生產管理模式，仍然抹不去計劃經濟的烙印，對市場經濟發(fā)展仍有諸多不適應性。具體表現在： 　?。ㄒ唬┌踩a行政審批不適應市場經濟發(fā)展要求。 　　如《安全生產法》第二十六條第一款規(guī)定：“建設項目安全設施的設計人、設計單位應當對安全設施設計負責”。第二款又規(guī)定“礦山建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目的安全設施設計應當按照國家有關規(guī)定報經有關部門審查，審查部門及其負責審查的人員對審查結果負責”。而《安全生產法》通篇沒有明確設計單位的法律責任，造成設計人員心中形成一個觀念：反正有你行政審批部門審查把關，你審查出問題我再改正。有些設計人員甚至與甲方串通一氣，以替甲方減少安全設施投入為誘餌減少安全設施設計從而拿到設計任務，如果行政審批部門未審查出來就蒙混過關，如果行政審批部門審查出來再作補充，但行政審批部門又不能依法對其實施處罰。這樣，實際上《安全生產法》第二款淡化了安全設施設計人的設計責任，行政審批部門干的是設計單位的活，做了應當由企業(yè)自己做主的事情。甚至有的圖紙設計直接提出，“安全設施設計以××部門意見為準”，“安全設施、設備的數量位置由××部門確定”“安全設施設備必須由××部門指定”等等不負責任的文字說明。這樣，應當由企業(yè)完成的事成了行政審批部門的事，從而也膨脹了行政審批部門的權力欲望，極易滋生諸如指定工程、指定產品等腐敗現象的產生。 　?。ǘ┈F行安全生產監(jiān)督管理體制抑制了企業(yè)的安全生產工作積極性、主動性 　　《安全生產法》第八十條至第八十九條都是針對生產經營單位或經濟組織違反《安全生產法》后的法律責任條款。不難看出，除了對“未經依法批準，擅自生產、經營、儲存危險物品的”和“企業(yè)與從業(yè)人員訂立協議，免除或者減輕其對從業(yè)人員因生產安全事故傷亡依法應承擔的責任的”這兩種行為能夠責令停止違法行為和直接處以罰款外，其余違反《安全生產法》的所有行為都需經過責令限期改正程序。法律條文如此規(guī)定，造成了安全生產監(jiān)督管理部門權力無限擴大，隨時都可以對任何企業(yè)實施監(jiān)督檢查，但監(jiān)督檢查程序很繁瑣，你不執(zhí)行繁瑣的執(zhí)法程序就是執(zhí)法犯法，加之安全生產監(jiān)督管理部門人數有限，實際上又不可能對所有企業(yè)都檢查到位，這種檢查也只是有側重的、有目的（有時還有不良目的、不良企圖），同時也是走馬觀花式的、片面的檢查，代替不了企業(yè)自身的安全生產管理，對企業(yè)安全生產工作毫無推動作用、觸動作用。誠然，安全生產監(jiān)督管理部門及其監(jiān)督檢查人員政治覺悟很高、服務企業(yè)服務人民意識很強，不辭勞苦地為企業(yè)查找事故隱患和不安全因素，事無巨細地要求企業(yè)如何進行安全設施配置、怎樣執(zhí)行安全生產管理制度、如何進行安全措施的落實等等，大包大攬參與企業(yè)查隱患、參與企業(yè)安全生產管理，勢必造成企業(yè)總認為安全生產主要是安全生產監(jiān)督管理部門的事情，不能正確樹立安全生產責任主體意識，對開展安全生產工作依然毫無積極性、主動性，極大地助長了企業(yè)的嚴重依賴思想，企業(yè)根本不愿花太多精力去抓安全生產、查事故隱患，安全生產工作多是停留在會議上喊一喊，很少認真抓安全生產管理，不愿進行必要的安全生產投入，即便是單位自己發(fā)現了事故隱患也是心存僥幸，不花資金去整改落實。即使安全生產監(jiān)督管理部門發(fā)現了事故隱患，企業(yè)也并不是愿意立即改正，等要實施懲罰措施時，才勉強應付一下，以圖了事。這樣，安全生產監(jiān)督管理部門發(fā)現一點，單位不一定就能整改一點，發(fā)現不了，單位就絕對不會改正。 　　二、市場經濟要求安全生產監(jiān)督管理部門必須進行政府職能轉變 　　安全生產監(jiān)督管理部門要適應市場經濟，必須進行一系列政府職能轉變，主要是：1、市場經濟要求政府對企業(yè)的安全生產監(jiān)督管理，從過去的微觀、直接的管理轉到宏觀調控的重大方針政策上來?，F行的安全生產管理機制，要求安全生產監(jiān)督管理部門提供“保姆式”服務：對企業(yè)進行嚴格全面的檢查，發(fā)現、督促、整改事故隱患及其他不安全因素，對重點單位甚至要求定期、定量的檢查，對建設工程項目尤其是礦山建設項目、公共場所建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目，從建設項目的可行性研究、立項、安全設計、安全設施設計審查、建筑施工、施工管理直至建設項目竣工驗收，安全生產監(jiān)督管理部門都要參與其中；而市場經濟則要求安全生產監(jiān)督管理部門主要從法律、法規(guī)和政策上用宏觀的方法徹底解決市場經濟建設中事故隱患整改不力的問題，以及重特大災害事故時有發(fā)生的問題。2、市場經濟要求安全生產監(jiān)督從過去側重于具體事物的計劃管理，轉到利用價值規(guī)律和市場機制進行宏觀管理?，F行的安全生產監(jiān)督管理機制，要求政府發(fā)通知，列計劃，作部署，搞專項治理，企圖在某一時間、某一階段、某一領域內消除事故隱患，當然是勞民傷財的；而市場經濟則要求安全生產監(jiān)督管理部門發(fā)揮市場經濟的調節(jié)作用，利用價值規(guī)律和市場機制，形成具有政策性和預測性的宏觀管理機制。3、市場經濟要求安全生產監(jiān)督管理部門對安全生產工作從指令性計劃和行政手段的直接管理轉為依靠經濟杠桿、法律法規(guī)的間接宏觀調控。在現行安全生產監(jiān)督管理機制當中，安全生產監(jiān)督管理部門對企業(yè)的安全生產工作運用定目標，簽訂責任書，行政審批，行政處罰等具體的行政行為，來加強安全生產工作；而市場經濟要求在安全生產工作中融入經濟政策、經濟法規(guī)、經濟杠桿等經濟手段，進行宏觀調控。4、市場經濟要求安全生產監(jiān)督管理從過去下達任務命令型的計劃管理轉為協調服務型的宏觀調控。因此，安全生產監(jiān)督管理工作必須樹立協調服務的觀念，做好市場經濟條件下安全生產工作的調查和預測，加強信息咨詢服務，協調各方面的關系，指導單位安全生產工作的正確發(fā)展。 三、安全生產監(jiān)督管理引入市場機制 　　安全生產監(jiān)督管理是為市場經濟服務的，與市場經濟是一個有機的整體，應當最大程度地適應市場經濟，利用市場規(guī)律自發(fā)調節(jié)功能促進安全生產管理工作。那么，如何才能有機地結合，將市場機制引入安全生產監(jiān)督管理。 　　一是將安全生產工作與單位和個人的利益結合起來，利用政策、法規(guī)在其間增加安全生產因素，使之與單位和個人的利益掛鉤。 　　二是將商品生產的安全生產狀況在商品價格中反映出來，使其在市場競爭中因價格的優(yōu)勢或者劣勢增加或者減弱競爭實力，因而自主地改變消防安全狀況。 　　三是引入市場供求機制，運用政策法規(guī)，在市場運作過程中增加安全生產的因素，來調節(jié)市場供給能力和支付能力，如以優(yōu)惠政策鼓勵安全的生產和購買符合安全的產品，以此改變供求關系。 　　四是引入風險機制，就是具有較大事故隱患的單位承擔相應較大的經營風險，但卻得到的是與風險成反比的效益，迫使它盡可能將安全風險降到最低，從而將事故隱患最大程度地消除。 　　四、建立安全生產風險評估體系必要性 　　安全生產風險評估體系是一個動態(tài)的系統，它是對社會經濟組織及其生產經營活動、生產經營場所的安全構成因素的作用進行評估量化，再經過一定的計算方法，得出一個量化結果，這個結果既能反映企業(yè)的生產經營安全現狀又能預測其一旦發(fā)生事故的后果。依據法律法規(guī)，將該結果與企業(yè)的經濟活動、社會活動掛鉤，利用市場機制的調節(jié)作用，從而改變市場機制中的利益關系、價格水平、供求關系、競爭能力和風險程度，利用市場規(guī)律管理安全生產工作的一個動態(tài)過程。 　　只有建立健全安全生產風險評估體系，安全生產監(jiān)督管理機制才能夠完全地適應社會主義市場經濟，才能將市場機制引入安全生產管理機制： 　?。ㄒ唬┲挥薪踩a風險評估體系，才能正確地評估企業(yè)生產經營及人們生存環(huán)境的危險性，才能科學預測的事故發(fā)生的后果。 　　傳統的管理方式以及安全生產法規(guī)、規(guī)范，只是在經驗的基礎上對安全生產工作的一些具體的要求和規(guī)范，對安全生產工作沒有應有的宏觀指導意義和促進作用，只是對一個歷史階段的安全生產工作在經驗方面的具體反映，總是滯后于經濟建設對安全生產工作需求，在一定程度上制約和阻礙著安全生產工作的發(fā)展。而安全生產風險評估體系，是利用系統工程的原理，運用科學和技術手段，通過對各類事故形成的各種因素及其相互關聯的關系進行分析，從而實現對企業(yè)生產經營及人們生存場所安全現狀進行客觀評估、對事故后果進行科學預測。因而，安全生產風險評估體系是具有科學性和先進性的機制，應當能夠與市場經濟同步發(fā)展。 　?。ǘ┌踩a風險評估體系能夠同時滿足市場調節(jié)機制對安全生產監(jiān)督管理機制的要求。 　　傳統的安全生產監(jiān)督管理機制，使用經驗的、呆板的國家標準和行業(yè)標準，對生產經營場所做出合格與不合格的結論，是靜態(tài)的、絕對的、不科學的。不能反映場所實際的安全狀況，也不能區(qū)分安全狀態(tài)的優(yōu)劣，更不能說明當時合格，以后是否繼續(xù)合格。安全生產風險評估的結論，應當是一個量化的結果，它反映的是人們活動場所的安全狀態(tài)，而且是一個動態(tài)的評價方法和評價結果，它始終反映的是生產安全的現狀。在市場調節(jié)機制中，利用政策、法規(guī)在投資、稅收、資產評估、保險、信貸等過程中增加安全生產風險評估因素，在市場運作中將安全生產風險評估與市場機制有機地結合起來，以期達到使生產的安全狀態(tài)影響到單位利益、產品價格、供求關系、競爭實力和市場風險。 （三）安全生產風險評估體系能夠反映各類事故發(fā)生的客觀規(guī)律。 　　傳統的安全生產機制，憑借經驗辦事、依據規(guī)范監(jiān)督，容易使人們誤認為只要達到了規(guī)范要求，只要安全生產監(jiān)督檢查合格，就能保證絕對安全。其實，安全是相對的，危險是絕對的。要達到事故為零，是絕對不可能實現的，也是徒勞的。傳統的安全生產機制就連相對的安全也無法保障，因為經驗總是過去的總結，是有局限性的。而安全生產風險評估體系反映的是生產的安全現狀以及對事故結果的預測，也是動態(tài)的過程，能夠反映相對安全與絕對危險的關系。 　　五、構建安全生產風險評估體系的可行性 　　建立安全生產風險評估體系，必須依法設立一個安全生產風險評估機構，該機構應該是由政府的安全生產監(jiān)督管理部門及有關消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的政府監(jiān)督管理部門組成。其主要職責是按各自分管行業(yè)，定期對本行政區(qū)域內的生產經營單位、經濟組織、個體經營場所進行安全生產風險評估，再經綜合論證，得出安全生產風險評估量化結果，并定期向社會公告。同時將安全生產風險評估量化結果依法及時告知稅收、資產評估、保險、信貸及政策優(yōu)惠部門，以便相關部門隨時作出應對措施。 　　實現安全生產風險評估體系的主要方法： 　　（1）實施生產安全稅，稅額應與安全生產風險評估的量化結果緊密關聯，能夠體現生產經營的安全現狀。這種作法可以同時滿足市場機制中利益機制、價格機制、供求機制、競爭機制、風險機制對市場的調節(jié)作用。如存在重大危險源的場所進行的生產活動應該征收相應的高額生產安全稅，可以使得產品成本增加，利潤減少，價格增高，則市場中買方市場轉向賣方市場，市場風險同時增加。 　?。?）在資產評估過程中，加入安全生產風險評估體系對資產的影響。如在國有企業(yè)改制中，在對企業(yè)的評估過程中沒有考慮事故隱患的影響，從而使得部分企業(yè)一旦轉型就面臨無力解決的重大事故隱患。如，一些具有事故隱患的經營場所，因無力整改事故隱患而在安全生產監(jiān)督管理部門責令限期改正期間將場所轉讓他人，而接收人就必須付出整改的慘重代價，有的甚至無法開業(yè)。實質上是因為沒有進行安全生產風險評估對資產價值的負面影響，從而使得資產的價格與價值相偏離，所造成資產評估不實的結果。 　?。?）在保險、信貸的費用和利率中，加入安全生產風險評估量化結果的影響。如對重大隱患單位參加保險時征收高額保險費，強制參加事故保險，在信貸活動中征收事故風險利率，使單位因投資增加而自主消除事故隱患，能夠起到促進作用，也是價值規(guī)律應當體現的作用。 　?。?）在招商引資中，對安全生產風險評估結果好的單位，給予各方面的優(yōu)惠政策，使其在時間、空間、社會關系中有一定的優(yōu)勢，從而在市場經濟競爭中能夠處于有利地位。對待具有事故隱患的單位則反之。 　　要建立完善的安全生產風險評估體系，最主要的還應建立完善的法律法規(guī)體系，不斷完善與市場經濟條件下安全生產工作相適應的稅收、資產評估、保險、信貸法律法規(guī)，通過法律法規(guī)確認安全生產風險評估量化結果對企業(yè)、經濟組織、個體經營戶的稅收、保險、信貸、資產評估的調節(jié)作用。 　　結論：構建我國安全生產風險評估體系，使安全生產管理從現有的行政監(jiān)督管理機制中解脫出來，利用科學的評估手段，得出符合實際安全現狀的量化結果，通過市場機制安全生產管理予以調節(jié)，并通過健全法律對這種市場機制調節(jié)予以保護，以期強化單位安全生產責任主體意識，實現安全生產單位真正自主管理，加強全社會的安全生產工作。 參考文獻 期刊：夏銳，李行勇，王繼強《論我國消防安全評估體系的構建》 《消防科學與技術》2005.3增刊