安全預(yù)評(píng)價(jià)——事前預(yù)防

自20世紀(jì)90年代中后期開始，國(guó)家把建設(shè)項(xiàng)目勞動(dòng)安全衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)(簡(jiǎn)稱預(yù)評(píng)價(jià))工作引入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域，力圖使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作逐步向“事前預(yù)防型”轉(zhuǎn)換，從規(guī)劃、設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的本質(zhì)安全，不留安全生產(chǎn)隱患。實(shí)踐證明，預(yù)評(píng)價(jià)制度的引入，完善了我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系，對(duì)預(yù)防重大安全事故的發(fā)生起到了積極的作用。目前，預(yù)評(píng)價(jià)單位資格認(rèn)可與管理已實(shí)現(xiàn)制度化，預(yù)評(píng)價(jià)內(nèi)容框架基本得到確立，標(biāo)志著勞動(dòng)安全衛(wèi)生預(yù)評(píng)價(jià)體系基本形成。 　　盡管預(yù)評(píng)價(jià)工作已取得了很大進(jìn)展，但由于我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，而且正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌這一特定的歷史時(shí)期，法制尚不健全，技術(shù)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，人員素質(zhì)參差不齊，加上預(yù)評(píng)價(jià)工作在我國(guó)起步較晚，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多等原因，實(shí)際工作中也存在一些問(wèn)題，某種程度上制約了預(yù)評(píng)價(jià)工作的健康發(fā)展。 　　預(yù)評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題 　　1. 對(duì)預(yù)評(píng)價(jià)工作重要性認(rèn)識(shí)不足 　　按照國(guó)家的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目安全預(yù)評(píng)價(jià)，是根據(jù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的內(nèi)容為基礎(chǔ)，分析和預(yù)測(cè)該項(xiàng)目存在的職業(yè)危險(xiǎn)、危害因素的種類和危險(xiǎn)、危害程度，提出合理可行的安全技術(shù)和管理對(duì)策，為項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)中的安全設(shè)計(jì)提供依據(jù)?？梢姡A(yù)評(píng)價(jià)工作必須在項(xiàng)目可行性研究階段開展，初步設(shè)計(jì)會(huì)審前完成。但在實(shí)際工作中，不少建設(shè)單位對(duì)預(yù)評(píng)價(jià)工作的重要性缺乏正確認(rèn)識(shí)，部分建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)評(píng)價(jià)工作在項(xiàng)目可行性研究階段不能適時(shí)開展，初步設(shè)計(jì)會(huì)審前不能按時(shí)完成，甚至有些建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)評(píng)價(jià)工作拖延到項(xiàng)目施工階段甚至更晚才開展。預(yù)評(píng)價(jià)工作的延遲開展，使它不能在建設(shè)項(xiàng)目勞動(dòng)安全衛(wèi)生設(shè)計(jì)中起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用，不能使建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)本質(zhì)化安全。 　　2. 缺少體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的技術(shù)規(guī)范支持，報(bào)告書內(nèi)容可比性較差 　　要想規(guī)范預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容，統(tǒng)一編制深度，必須有技術(shù)指導(dǎo)性文件的支持。目前，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局頒發(fā)了《安全預(yù)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》(簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》)，但該《導(dǎo)則》只是反映了各行各業(yè)建設(shè)項(xiàng)目勞動(dòng)安全預(yù)評(píng)價(jià)工作的共性一面，而對(duì)各自工藝過(guò)程的特殊性未能充分反映，使得該《導(dǎo)則》對(duì)評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)、規(guī)范化作用相對(duì)有限。由于缺少權(quán)威、詳實(shí)的預(yù)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范支持，具體工作中評(píng)價(jià)者往往按照自己的理解和認(rèn)識(shí)，去界定評(píng)價(jià)范圍、劃分評(píng)價(jià)單元、選擇評(píng)價(jià)重點(diǎn)等，因而評(píng)價(jià)者的專業(yè)背景、個(gè)人素質(zhì)對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容深度有很大影響，容易出現(xiàn)評(píng)價(jià)范圍界定不具體，內(nèi)容主次不分，繁簡(jiǎn)不當(dāng)，重點(diǎn)不突出等問(wèn)題，甚至有些預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告不能準(zhǔn)確識(shí)別系統(tǒng)中存在的重大危險(xiǎn)源，或者將一些不屬于預(yù)評(píng)價(jià)范疇的問(wèn)題也納入其中。正因?yàn)槿绱?，即使針?duì)同類建設(shè)項(xiàng)目開展的預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告，也因評(píng)價(jià)者的不同而內(nèi)容深度相差很大，報(bào)告書可比性差。 　　3. 資格管理中存在缺陷 　　預(yù)評(píng)價(jià)是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要求從事預(yù)評(píng)價(jià)的人員必須對(duì)所評(píng)價(jià)項(xiàng)目的工藝過(guò)程、系統(tǒng)特征、主要物料種類及其物理、化學(xué)特性等要有比較深入的認(rèn)識(shí)，這樣才能準(zhǔn)確把握生產(chǎn)過(guò)程中的危險(xiǎn)、有害因素的種類和危害程度。因此，國(guó)家規(guī)定從事預(yù)評(píng)價(jià)工作的機(jī)構(gòu)，必須具備與資格證書和所從事的行業(yè)相適應(yīng)的技術(shù)裝備和專業(yè)人員。但當(dāng)前預(yù)評(píng)價(jià)資格認(rèn)可與管理中存在一些缺陷，首先某些預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不考慮本單位有無(wú)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)裝備和專業(yè)人員，隨意選擇業(yè)務(wù)范圍并進(jìn)行評(píng)價(jià)，其結(jié)果必然有一部分評(píng)價(jià)人員從事與自己的專業(yè)背景全然無(wú)關(guān)的預(yù)評(píng)價(jià)工作，這不但無(wú)助于其業(yè)務(wù)水平的提高，更重要的是不能準(zhǔn)確識(shí)別和評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的主要危險(xiǎn)、有害因素及其程度，不能有針對(duì)性地布置勞動(dòng)安全衛(wèi)生對(duì)策措施；其次，資質(zhì)管理機(jī)關(guān)不能對(duì)預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)所編報(bào)告的質(zhì)量進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督。 　　4. 行政干預(yù)阻礙預(yù)評(píng)價(jià)工作健康發(fā)展 　　在開展預(yù)評(píng)價(jià)工作過(guò)程中，項(xiàng)目所在地的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門有權(quán)對(duì)預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理、指導(dǎo)和監(jiān)督，這是國(guó)家賦予他們的權(quán)力，也是安全生產(chǎn)屬地化管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但監(jiān)管部門對(duì)預(yù)評(píng)價(jià)工作的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督，應(yīng)建立在法制基礎(chǔ)上，積極建立健全招投標(biāo)機(jī)制，鼓勵(lì)預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，指導(dǎo)建設(shè)單位自主選擇合適的預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展工作。但實(shí)際上，某些地方安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，利用自身的影響和手中的權(quán)力，干預(yù)建設(shè)單位的自主權(quán)，甚至向建設(shè)單位安排(指定)預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。 　　部分負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，為某些技術(shù)力量薄弱或者不熟悉本行業(yè)和本建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)特點(diǎn)的單位承擔(dān)預(yù)評(píng)價(jià)工作提供了機(jī)會(huì)，同時(shí)這些部門也成為這些預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的保護(hù)傘，使得一些報(bào)告書編制質(zhì)量欠佳、業(yè)務(wù)水平較低的單位，不能通過(guò)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)被淘汰出預(yù)評(píng)價(jià)市場(chǎng)。 　　對(duì)策及建議 　　1. 加大監(jiān)督執(zhí)法力度 　　對(duì)建設(shè)項(xiàng)目安全預(yù)評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督、監(jiān)察應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容。首先，建設(shè)項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，將安全預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告的編制、審查、備案作為建設(shè)項(xiàng)目審批的必備文件，嚴(yán)格要求建設(shè)單位編制預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告；其次，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法，依法約束建設(shè)單位的行為?！栋踩a(chǎn)法》明確要求安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，嚴(yán)格審查“需要審查批準(zhǔn)或者驗(yàn)收的涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)”，不符合要求的不得批準(zhǔn)或驗(yàn)收通過(guò)。而且還授權(quán)這些部門對(duì)未依法取得批準(zhǔn)或驗(yàn)收未合格情況下擅自從事的有關(guān)活動(dòng)予以取締，并依法處理。因此，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，應(yīng)該依照法律、法規(guī)要求，監(jiān)督預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告的編報(bào)、備案工作，嚴(yán)格履行預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告的編報(bào)規(guī)定和基本程序，對(duì)不符合規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目，立即要求整改并給予嚴(yán)厲處罰，直至滿足有關(guān)規(guī)定要求為止。只有當(dāng)建設(shè)單位切身體會(huì)到預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告的審批(備案)文件在建設(shè)項(xiàng)目審批中必不可少，才會(huì)真正重視預(yù)評(píng)價(jià)工作。 　　2. 加強(qiáng)預(yù)評(píng)價(jià)資質(zhì)的管理工作 　　應(yīng)嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格審查預(yù)評(píng)價(jià)資格申請(qǐng)單位的技術(shù)裝備和專業(yè)人員配備是否與其所選業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)，不但對(duì)不符合條件的機(jī)構(gòu)不予確認(rèn)，同時(shí)還要嚴(yán)格限制其業(yè)務(wù)范圍，以杜絕不具備技術(shù)能力而又隨意跨行業(yè)承攬項(xiàng)目的現(xiàn)象。 　　對(duì)《預(yù)評(píng)價(jià)資格證書》進(jìn)行定期考核、檢驗(yàn)，是規(guī)范預(yù)評(píng)價(jià)工作的重要措施之一。建議建立預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告的日常考核制度，即只要某預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)審查報(bào)告，就要對(duì)其進(jìn)行考核，讓報(bào)告書的評(píng)審專家給報(bào)告的編制質(zhì)量打分，以此作為日?？己顺煽?jī)，然后將其與年檢相結(jié)合，綜合評(píng)判預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量。采取日常考核的好處，就是能對(duì)預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的預(yù)評(píng)價(jià)工作進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督，使預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和補(bǔ)救工作中存在的疏漏和問(wèn)題，保證預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量保證體系處于積極運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，有利于預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的持續(xù)提高。 　　3. 安全生產(chǎn)監(jiān)管部門嚴(yán)格自律，依法監(jiān)督 　　國(guó)家安監(jiān)局安監(jiān)管辦字[2001] 39號(hào)文件明確規(guī)定，各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門有權(quán)對(duì)開展預(yù)評(píng)價(jià)工作的單位進(jìn)行管理、指導(dǎo)和監(jiān)督，建設(shè)單位可自主選擇有資格的單位承擔(dān)預(yù)評(píng)價(jià)工作，積極建立健全招標(biāo)機(jī)制，鼓勵(lì)預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)預(yù)評(píng)價(jià)工作的良性發(fā)展?？梢姡瑖?guó)家沒(méi)有賦予任何一級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門向建設(shè)單位安排(指定)預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。因此，各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應(yīng)該依法行使自己的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)，制止直接或間接向建設(shè)單位指定預(yù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的行為。 　　4. 制定體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)預(yù)評(píng)價(jià)工作 　　預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告一經(jīng)報(bào)送安全生產(chǎn)監(jiān)管部門備案后，就成為具有法律效力的技術(shù)文件，成為建設(shè)項(xiàng)目勞動(dòng)安全衛(wèi)生設(shè)計(jì)和項(xiàng)目勞動(dòng)安全管理、監(jiān)察的重要依據(jù)。所以，預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告編制質(zhì)量(包括內(nèi)容的完整性和針對(duì)性等)的優(yōu)劣，勢(shì)必影響勞動(dòng)安全衛(wèi)生對(duì)策措施的有效性和可靠性，因而對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)產(chǎn)生深刻的影響。內(nèi)容完整、重點(diǎn)突出、針對(duì)性強(qiáng)的預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告，能夠正確指導(dǎo)職業(yè)安全衛(wèi)生設(shè)計(jì)和管理，能夠很好地消除、預(yù)防和降低職業(yè)安全衛(wèi)生事故的發(fā)生。因此，為規(guī)范預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告的編制，減少評(píng)價(jià)者個(gè)人因素對(duì)報(bào)告書質(zhì)量的影響，杜絕主觀任意性和盲目性，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管部門應(yīng)組織各行業(yè)領(lǐng)域的專家，制定能體現(xiàn)行業(yè)特色的預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告編制技術(shù)規(guī)范，明確預(yù)評(píng)價(jià)中應(yīng)采取的技術(shù)手段、方法，以及處理現(xiàn)有工程和改擴(kuò)建工程之間關(guān)系的意見等，以便預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告的編制有據(jù)可依，有章可循。